Jairi Omar
Al Arabi al Yadid, 18/03/2020
La renuncia del representante especial del Secretario General de la ONU en Libia, Ghassán Salamé. el pasado 2 de marzo ha generado algunas preocupaciones sobre el futuro de la Misión de Apoyo de las Naciones Unidas en Libia, ocho años después de su creación. La renuncia coincide además con la escalada de la guerra civil en un país cada vez más alejado de la paz y la transición política, y abre la puerta al debate sobre la desproporción entre las amplias competencias de esa misión y la debilidad de su contribución a una mejora de la situación tras el conflicto y la caída de la Yamahiriya que deja al país en una espiral que lo conduce hacia la tutela internacional.
La misión: bases y objetivos
A pesar de no haberse producido un cese de las hostilidades, el Consejo de Seguridad dio un paso más en la intervención internacional creando la Misión de Apoyo de las Naciones Unidas en Libia de acuerdo con el artículo 12 de la resolución 2009/septiembre de 2011, que encabezaría el representante especial del Secretario General de la ONU durante un periodo inicial de tres meses, aunque se fue renovando anualmente durante el periodo de transición. La resolución del Consejo de Seguridad (2040/2012) asignó varias tareas a la misión de la ONU a tres niveles diferentes. En primer lugar, ayudar al gobierno a desarrollar la policía y las instituciones de seguridad conforme a los principios de gobierno y del estado de derecho. En un segundo nivel debía establecer un marco para la política de defensa. En este sentido, trabajó en la redacción de un libro blanco para determinar los principales riesgos y amenazas a los que se enfrenta Libia, y definir las tareas principales, la doctrina militar y la estructura básica de las fuerzas armadas. Por último, la misión debía ayudar en la transición para avanzar hacia un buena gobernanza y un estado civil.
Asimismo, los párrafos 16-19 de la resolución 2259/2015 incluían la posibilidad de ampliar el papel de la misión de la ONU en Libia, y fue significativo que se le otorgase la facultad de ampliar el número de sus trabajadores, el reajuste de sus funciones para el Secretario General, y la notificación de las mismas al Consejo de Seguridad, lo que confería un carácter dinámico al papel del representante especial, Martin Kobler, en el seguimiento de los asuntos libios.
El Consejo de Seguridad elaboró un extenso mapa de las políticas de trabajo de la misión y sus programas, que pueden agruparse en dos aspectos: el primero está relacionado con las cuestiones fundamentales para la formación de la autoridad y las instituciones constitucionales. Las Naciones Unidas dedicaron artículos específicos a la restauración del estado de derecho, la ampliación de la autoridad estatal, la recuperación económica y el inicio del diálogo para la reconciliación nacional. El segundo aspecto está relacionado con la preparación de un clima que favorezca la vía política, como la recuperación económica, la justicia transicional, la promoción de los derechos humanos y el empoderamiento de las clases más débiles. Sobre esta base, las competencias de la misión internacional se solaparon con todas las articulaciones del Estado del país, además de disfrutar de autoridad discrecional para determinar responsabilidades en caso de infracciones y preparar listas de acusados. Sin embargo, a pesar de sus amplias competencias, la misión desempeñó sus tareas a través del Consejo de Seguridad, sin el seguimiento de ningún organismo ejecutivo o fuerzas internacionales para asegurar su sede o los movimientos de sus miembros; no obstante, de acuerdo con la resolución 2174/2014, se asignó a los Estados miembros de la ONU tareas específicas en lo que respecta al control de las fronteras y el embargo de armas.
La misión y sus representantes
En este orden, Ian Martin, Tarek Mitri, Bernardino León, Martin Kolber, y finalmente Ghassán Salamé fueron pasando por el cargo de representante especial de la ONU. Y aunque Martin y León duraron solo un año, los otros fueron renovados por dos años, al parecer respondiendo al deseo internacional de reducir el cambio de mandos en la misión para darles tiempo suficiente a desempeñar las tareas asignadas. Sin embargo, a pesar de la diversidad de políticas de esos representantes internacionales, Libia avanza hacia la desintegración y la crisis política y de seguridad.
En 2012, el representante especial Ian Martin hizo una evaluación optimista de la superación de los desafíos del periodo de transición, señalando que su intervención ante el Consejo de Seguridad sería la última. Martin creía que el Consejo Nacional de Transición había adquirido conciencia de las condiciones de la democracia y la exigencia de responsabilidades. Martin resumió sus observaciones en su reunión con el Consejo en Bengasi para discutir la posibilidad de que la ONU ofreciera su ayuda a Libia tan pronto como se produjera un cese de las hostilidades así: “No podía imaginarme los enormes avances que ha hecho Libia hasta la fecha. Los libios han sentido por primera vez la responsabilidad de exigir responsabilidades a sus líderes a una estricta responsabilidad y han criticado duramente al Consejo Nacional de Transición y al gobierno interino aunque ha reconocido hoy que algunos asuntos no se trataron lo suficiente. Sin embargo, la situación en Libia durante el proceso de transición pacífica y democrática a un nuevo gobierno, ha sido mejor que cualquier otro contexto posterior al final del conflicto.”
A excepción de la calma política en el momento en que la misión fue transferida de Ian Martin a Tarek Mitri, en 2012, el final de los mandatos de los representantes especiales ha estado siempre relacionado con crisis políticas en el país, la aparición de dificultades en el proceso de transición, y el declive en la creación de instituciones, lo que revela un golpe a la función de las Naciones Unidas. El periodo de Tarek Mitri finalizó con la incapacidad de reunir a los libios para negociar, mientras estallaba una guerra civil de guerrillas, y la misión de la ONU fue incapaz de contener la polarización política, la anarquía y la proliferación de los asesinatos.
Al margen de estas crisis, el periodo de Bernardino León estuvo vinculado a la manipulación del papel de la misión de la ONU, lo que obstaculizó el diálogo político y oscureció la gestión internacional, ya que unas filtraciones revelaron que León estaba en contacto con Emiratos Árabes Unidos cuando dirigía las negociaciones entre libios. Estos eventos provocaron que León no renovara en su cargoy Martin Kolber fue designado su sucesor en 2015 por un periodo de dos años durante los que logró el acuerdo político alcanzado en diciembre 2015 en Sjirat, Marruecos, aunque no fue capaz de ponerlo en marcha. El periodo Kolber puede considerarse un periodo positivo en términos generales, aunque al no lograr incluir el diálogo entre las partes libias dentro del proceso de la ONU, aumentó el número de excluidos en el diálogo político, loque hizo que el Acuerdo de Sjirat fuera objeto de críticas cada vez mayores y obligó a la misión de la ONU a buscar nuevas vías para incorporar a las fuerzas que habían quedado fuera del acuerdo, especialmente en lo relativo a la situación del general retirado Jalifa Haftar, y al visto bueno de la Cámara de Representantes para hacer las enmiendas constitucionales necesarias.
Ghassán Salamé asumió el mando de la misión en 2017 en un momento de falta de legitimidad legal de las autoridades estatales, razón por la que centró su labor en reformar la situación legal de las instituciones y preparar el referéndum constitucional, así como las elecciones legislativas y presidenciales. Para ello, Salamé intentó ampliar el diálogo político desmarcándose de la dualidad del conflicto. Y por ello propuso el Foro Nacional General como base para una nueva autoridad que contribuyese a solucionar el problema de la legitimidad, tentativa que chocó, por una parte, con la resistencia interna al competir las facciones por formar foros paralelos con el fin de controlarlo, y por otra parte con la dejadez internacional ante la continua llegada de armas al país y el silencio sobre la desobediencia de las partes libias ante las resoluciones de la ONU.
Ghassán Salamé consideró que su plan abordaba la “idea de homogeneidad nacional” al generar un ambiente que permitiera asimilar las diferencias generadas por el acuerdo político y la celebración del “Foro Nacional,” un marco para la ampliación del alcance de los participantes en la preparación de las elecciones que superase la experiencia del diálogo político de la etapa de Sjirat y que abordase las divisiones sociales. Y aunque las propuestas de la misión internacional reanimaron temporalmente la política libia, al poco tiempo, el cronograma se derrumbó y el líder de la misión no pudo conseguir una solución pacífica. Aquí podemos hablar de dos problemas: por una parte, la claridad de las iniciativas, las posturas del Consejo de Seguridad han estado lejos de converger con la trayectoria de la crisis en Libia. Por otra parte, está la débil coordinación del equipo de la misión y su división como consecuencia de las diferencias de los intereses internacionales. Quizás la aparición de la activista y subdirectora de la misión, Stephanie Williams, aclare parcialmente las diferentes dinámicas dentro de la organización internacional.
De forma general, la misión ha sufrido dos percances: el primero cuando estalló el conflicto armado en 2014, y el segundo cuando la capital Trípoli, fue atacada en agosto de 2018 y abril de 2019. Esas crisis pusieron al descubierto la falta de apoyo internacional del que gozaba la misión y que no era respetada a nivel interno ya que fue incapaz de detener las hostilidades, implantar una tregua temporal o controlar la anarquía. La naturaleza de las crisis de la misión parece cargar al representante especial con la responsabilidad política del deterioro político, el agravamiento de la legitimidad institucional y la expansión de la guerra civil.
En cualquier caso, a pesar de las amplias competencias de la misión, el comportamiento de los representantes, en teoría, refleja experiencias e inclinaciones personales, lo que les impide poseer una única estrategia que proteja la transición política y esta acaba fragmentada por cuestiones secundarias como el interés por combatir el terrorismo o el empoderamiento político de las mujeres, mientras disminuye el interés por apoyar la economía y proteger la riqueza petrolera, lo que ha provocado la inevitable desintegración del poder y el aumento de las divisiones sociales.
La misión: entre limitaciones y contradicciones
Es significativo que la política de la misión se haya visto afectada por los cambios de representante especial. Al principio estuvo enfocada a favorecer la participación de los organismos oficiales, y luego esta participación se extendió a la sociedad civil y los consejos municipales, para terminar ampliando el diálogo al nivel comunitario en la actualidad. Por consiguiente, se suponía que el papel de la misión internacional era decisivo para respaldar el acuerdo político o para resolver las diferencias sobre el mismo. A este respecto se pueden señalar tres motivos de las restricciones del papel de la misión.
La crisis libia ha sido una complicación para los representantes especiales. Por un lado, la variación de las posturas de los distintos bandos libios les ha presionado continuamente. Desde la época de Tarek Mitri, la misión de la ONU no ha logrado reunir a dichas bandos en una única sala de negociación. Otro condicionante ha sido la rapidez con la que los libios han contactado con organismos internacionales rivales y sus conexiones con potencias internacionales. Y en lo relativo a las divisiones ideológicas y económicas, este fenómeno ha acumulado una especie de subordinación y personalización de las percepciones y las posturas políticas.
A pesar de las contribuciones del Congreso General de la Nación y la Cámara de Representantes a la fragmentación política, la misión internacional siguió considerándolos la base de la solución política. Este enfoque provocó la creación de poderes imaginarios para los organismos legítimos, mientras que los poderes reales se distribuían entre otras partes que cayeron bajo la influencia de las facciones armadas. El proceso político colapsó debido a las diferencias sobre la aplicación del artículo 8 del anexo adicional, lo que provocó efectos secuenciales que justificaron el aumento del papel de los grupos armados ante el fracaso de los intentos de unificación del ejército y las medidas de seguridad.
El carácter predominantemente legal de los planes de la ONU se reflejó en su limitado interés por los efectos de las divisiones sociales. En este contexto, el comité de negociación establecido por León y que mantuvo Kobler se mostró débil en su influencia política por el declive de su representación social, lo que generó un ambiente favorable ea las discrepancias políticas, y estos factores ayudaron a copiar y perpetuar esa crisis política.
A lo largo de este periodo, las Naciones Unidas han tratado sus resoluciones de forma selectiva, con resoluciones influyentes, como las resoluciones de intervención, 1970 y 1973, o la resolución 2174/2014 de respaldo a los resultados electorales, a pesar de las discrepancias sobre ellas. Por otro lado, la resolución 2259/2015, que consideraba el acuerdo político un documento constitucional y reconocía al Gobierno de Acuerdo Nacional, abordó cuestiones articuladas en el periodo de transición. No obstante, el resto de resoluciones siguen sin tener un efecto claro en la trayectoria política o en la guerra civil, y no dieron protección al acuerdo de Sjirat ni respuesta a las exigencias del Gobierno de Acuerdo Nacional como autoridad legal.
La ralentización del Consejo de Seguridad fue un factor común en las crisis de la misión Internacional. Por una parte, los representantes no han sido responsables de sus propios actos, especialmente en lo que se refiere a la interferencia de sus intereses personales con las obligaciones de la misión, y no se ha hecho aún una investigación especial sobre el uso sospechoso que hizo León de su posición profesional. Por otro lado, el Consejo de Seguridad no dado un apoyo real a todos los representantes y la misión de la ONU ha reflejado manifestaciones de debilidad internacional. A pesar de la intensificación de los combates y el colapso de la seguridad y la política, el Consejo de Seguridad no ha aplicado la resolución 2510/2020 para establecer un alto del fuego y retomar el diálogo.
En este contexto, no parece que la renuncia de Ghassán Salamé esté relacionada con la posibilidad de que se produzcan potenciales cambios en el papel de las Naciones Unidas. Y la misión, como autoridad derivada del Consejo de Seguridad, no ha gozado de una voluntad independiente, sino que ha sido el débil eslabón entre los actores nacionales e internacionales. Por ello, no ha podido desarrollar la contribución de las Naciones Unidas como factor en el derribamiento del régimen de Muammar al Gaddafi y convertirse en un agente más de la construcción del régimen posterior. Por consiguiente, el hecho de que la misión/las Naciones Unidas hayan conducido a Libia a la guerra civil deja al país en una especie de tutela permanente y no permite que la soberanía y la autoridad del Estado se hagan realidad.
Viñeta de Amyad Rasmi para Al Sharq al Awsat
Traducido del árabe por Luis Serrano Lora en el marco de un programa de colaboración de la Facultad de Traducción e Interpretación de la Universidad de Granada y la Fundación Al Fanar.
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